به گزارش بنکر (Banker)، بر اساس نظریات و تئوری‌های اقتصادی، بانک مرکزی سیاست‌های پولی‌اش را در جهت حفظ ارزش پول و مقابله با تورم تدوین و اجرا می‌کند. اهداف بانک مرکزی اما در غالب موارد از سوی دولت نادیده گرفته می‌شود و دستیابی به نتایج حفظ ارزش پول و جلوگیری از خلق پول بی‌رویه در اقتصاد را بی‌نتیجه باقی می‌گذارد.
به نظر می‌رسد دستیابی به نتایج مثبت در حوزه سیاست‌های پولی نیازمند اصلاح قوانین پولی و بانکی است که ریشه بسیاری از مشکلات و چالش‌های کنونی اقتصاد همچون رشد منفی اقتصادی، نرخ بالای تورم، نوسانات نرخ ارز و بسیاری دیگر از مشکلات و چالش‌های نظام بانکی است.
این موضوع نشان می‌دهد که قوانین پولی و بانکی کشور نیازمند اصلاحی جدی است که از سوی دیگر ریشه وضع فعلی اقتصاد ایران، اعم از شاخص‌های کلان اقتصادی مانند نرخ رشد، نرخ تورم و نرخ ارز همچنین شاخص‌های بانکی مانند زیان انباشته بانک‌ها، نسبت مطالبات غیرجاری، نسبت کفایت سرمایه و… تا حدی به نقصان در قوانین پولی و بانکی موجود برمی‌گردد و این مساله نیز بیانگر ضرورت اصلاح قوانین این حوزه است.
انتقاد اساسی در حوزه قوانین پولی و بانکی متوجه عدم استقلال بانک مرکزی در اتخاذ سیاست‌های پولی است. این موضوع به معنای آن است که بانک مرکزی در هنگامه اتخاذ سیاست‌های پولی رفتار سیاستگذاری‌اش را تغییر می‌دهد و اهداف و سیاست‌های مالی دولت را تعقیب می‌کند.
گفته می‌شود بخش قابل توجهی از بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی در طول سال‌های گذشته از محل صدور ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی ایجاد شده است. شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی معمولا اعتبار دریافت شده را بازپرداخت نکرده و سازمان‌برنامه‌وبودجه نیز اعتباری برای تسویه این بدهی‌ها در قوانین بودجه پیش‌بینی نکرده است. در نتیجه از این محل بدهی قابل توجهی برای آنها ایجاد می‌شود.
این موضوع به معنای آن است که بانک مرکزی در طول این سال‌ها به تدریج از ماهیت اصلی خود در جهت ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم دور مانده و اهداف سیاستگذاری‌اش را معطوف به حمایت از سیاست‌های دولتی کرده است. این موضوع درست برخلاف اقدامات و تصمیماتی است که دولت کنونی را به اصلاح نظام بانکی و قوانین پولی کشور فرامی‌خواند.نتیجه مستقیم چنین فرآیندی انباشت شدید نقدینگی است که امکان مقابله با آن را از دستگاه دولتی گرفته است. این موضوع که علت اصلی بحران‌های اخیر اقتصادی به خصوص در بازار ارز و به تبع آن بازار اقتصادی است، اگر با سیاست‌های پیشگیرانه سیاستگذار همراه نشود می‌تواند به رویه کنونی قوام بخشد و در آینده‌ای نزدیک نتایج مخربی را نصیب بازارهای اقتصادی کشور کند.بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی به بررسی تحولات جدی در حوزه بانکداری پرداخته و خواستار اصلاح قوانین بانکی کشور در فرصت باقیمانده مجلس دهم شده است.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: با توجه به گذشت حدود چهار دهه از تصویب قوانین مادر در حوزه پولی و بانکی و وقوع تحولات جدی در حوزه دانش بانکداری و بانکداری مرکزی و دگرگونی رویه‌های بانکی و نظارت بانکی به دلیل ظهور فناوری‌های جدید، انباشت و تزاحم قوانین موردی تصویب شده و خلأها و مشکلات عدیده در نظام بانکی کشور با منشأ قانونی، اصلاح قوانین پولی و بانکی یک ضرورت جدی و یکی از اجزای اصلی اصلاحات اقتصادی مورد نیاز کشور است.
اصلاح قوانین پولی و بانکی همواره در مجلس مطرح بوده و حداقل در دو دوره اخیر مجلس این موضوع با شدت بیشتری پیگیری شده و درحال حاضر نتیجه این تلاش‌ها در قالب گزارش کمیسیون اقتصادی تحت عنوان طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. به دلایل مختلف اعم از اختلاف نظر دستگاه‌های مختلف به ویژه بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در برخی از حوزه‌های مهم، لایحه جامعی توسط دولت درباره این موضوعات ارائه نشد. کمااینکه با وجود اقدامات انجام شده از ابتدای دهه ۱۳۸۰ در بانک مرکزی و دولت، صرفا یک لایحه برای اصلاح برخی از فصول قوانین قبلی به مجلس ارائه شده و به موضوعات مهمی مانند ساختار و نحوه اداره بانک مرکزی، استقلال بانک مرکزی از دولت و نحوه و گستردگی نظارت بر بانک‌ها پرداخته نشده است.
درحال حاضر حدود شش ماه تا پایان مجلس دهم فرصت باقی است و با توجه به این زمان محدود، اولویت‌بندی بررسی لوایح و طرح‌ها در صحن علنی بسیار مهم است. یکی از موضوعات بسیار مهم و حیاتی برای اقتصاد کشور که از دوره مجلس نهم تاکنون به طور پیوسته از سوی نمایندگان دنبال شده، اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور است.
ضرورت اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی
قانون پولی و بانکی کشور مهم‌ترین قانون در این حوزه است که در ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱یعنی ۴۷سال پیش به تصویب رسیده است. قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) هم مهم‌ترین قانونی است که بعد از انقلاب اسلامی در هشتم شهریورماه ۱۳۶۲ در این حوزه به تصویب رسید. این قانون در مدت کوتاهی تهیه شده و اگرچه به صورت دائمی تصویب شد، ولی بنا بر بازنگری آن بعد از پنج سال قابل اجرا بوده که تاکنون صرفا به اصلاحات جزئی بسنده شده است. علاوه بر این قوانین، در طول ۴۰ سال گذشته قوانین خاص متعددی نیز به تصویب رسیده که اهم آنها عبارت است از:
لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها (۱۳۵۸)، قانون نحوه وصول مطالبات بانک‌ها (۱۳۶۸)، قانون اجاره تاسیس بانک‌های غیردولتی (۱۳۷۹)، قانون تنظیم بازار متشکل پولی (۱۳۸۳)، قانون منطقی کردن نرخ سود تسهیلات بانکی متناسب با نرخ بازدهی در بخش‌های مختلف اقتصادی (۱۳۸۵) و قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه‌های طرح و تسریع در اجرای طرح‌های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارایی بانک‌ها (۱۳۸۶).از سوی دیگر ریشه وضع فعلی اقتصاد ایران، اعم از شاخص‌های کلان اقتصادی مانند نرخ رشد، نرخ تورم و نرخ ارز همچنین شاخص‌های بانکی مانند زیان انباشته بانک‌ها، نسبت مطالبات غیرجاری، نسبت کفایت سرمایه و… تا حدی به نقصان در قوانین پولی و بانکی موجود برمی‌گردد و این مساله نیز بیانگر ضرورت اصلاح قوانین این حوزه است.علاوه بر این در طول دهه‌های گذشته تحولات زیادی چه در حوزه دانش بانکداری مرکزی و بانکداری و جایگاه آنها در اقتصاد و چه در حوزه فرآیندهای بانکی صورت گرفته است. به طور مشخص در حوزه فرآیندهای نظارت بانکی و نیز عملیات بانکی با ظهور فناوری‌های جدید، نظام بانکی در جهان و ایران به طور کلی دگرگون شده است و این موضوع نیز اصلاح قوانین را ضروری می‌سازد.
استقلال بانک مرکزی از دولت
با وجود برخی تغییرات قوانین ناظر بر ساختار بانک مرکزی در حال حاضر سهم حداکثری در ترکیب مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار با اشخاص دولتی است. تنها مصوبه قانونی که در سال‌های اخیر مرتبط با این حوزه تغییر کرد، مصوبه «نحوه اداره بانک مرکزی» درخصوص شرایط عزل و نصب رییس کل بانک مرکزی بود که در پی حکم پیشنهادی در لایحه برنامه پنجم توسعه، بعد از اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در قالب «معضل» به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و در سال ۱۳۹۳ مصوب شد.
این مصوبه درخصوص کیفیت استقلال ارکان بانک مرکزی از دولت به نوعی چند گام عقب‌تر از قانون پولی و بانکی شد زیرا براساس این مصوبه، «رییس کل بانک مرکزی ایران به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و بعد از تصویب هیات دولت با تایید و حکم رییس‌جمهور نصب می‌شود.» و عزل آن به این صورت خواهد بود که «رییس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تصویب دوسوم اعضای هیات دولت با حکم رییس‌جمهور عزل می‌شود.»
براساس این رویه، روشن است که رییس کل بانک مرکزی تحت نفوذ دولت قرار خواهد گرفت. بنابراین در حال حاضر بانک مرکزی از نظر فرآیند عزل و نصب رییس کل کاملا وابسته به دولت و غیرمستقل تعریف شده است و ابزاری است در دست دولت برای دستیابی به اهداف خود. هیچ‌یک از دولت‌های دوازده‌گانه بعد از انقلاب اسلامی با عدم استقلال بانک مرکزی از دولت، مشکلی نداشته‌اند و محتملا در آینده نیز نخواهند داشت. بنابراین هیچ‌گاه متصور نخواهد بود که لایحه‌ای موید و مقوم «استقلال بانک مرکزی از دولت» از طرف دولت به مجلس ارائه شود.
شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی
اگرچه قانون پولی بانکی مصوب ۱۳۵۱، الزامی جدی و مصرح درخصوص شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی نداشته است و عملکرد بانک مرکزی در شفافیت، حتی در همان حدودی که قانون پولی بانکی آن را بدان ملزم ساخته نیز قابل دفاع نیست ولی به نظر نمی‌رسد هیچ دولتی انگیزه‌ای برای پیگیری این موضوع داشته باشد. موضوع دیگر، اختلاف‌های بین ارکان دولت در این رابطه است. برای مثال وزارت امور اقتصادی و دارایی پیگیر این موضوع است که حسابرسی بانک مرکزی به سازمان حسابرسی (که ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی است) واگذار شود ولی بانک مرکزی استمرار وضع موجود و حسابرسی توسط هیات نظارت را ترجیح می‌دهد.
قوانین و مقررات مربوط به بانک‌های دولتی
هشت بانک کشور در حال حاضر به صورت دولتی اداره می‌شود و مجمع عمومی آنها متشکل از وزرای دولتی است و ریاست مجمع نیز عموما وزیر امور اقتصادی و دارایی است. بنابراین از این جهت رابطه بانک مرکزی و وزارتخانه‌ها به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی رابطه نهاد ناظر و شخص تحت نظارت است ولی بانک مرکزی اختیار کافی برای نظارت بر این بانک‌ها را ندارد و در حال حاضر اختلاف جدی در حوزه‌های مختلف اعم از حاکمیت شرکتی، انتصاب هیات‌مدیره و هیات عامل و احراز صلاحیت آنها، رعایت شاخص‌های نظارتی، مقررات انضباطی و انتظامی و ساختار ورشکستگی متناسب با آنها، فی‌مابین بانک مرکزی و وزارتخانه‌های دولتی به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی وجود دارد و به نظر نمی‌رسد از مسیر دولت این اختلافات مرتفع شود.
نظارت بر بانک‌ها
یکی از موارد اختلافی دیگر، موضوع نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری است. اگرچه تاکنون این وظیفه به بانک مرکزی محول شده است ولی وزارت امور اقتصادی و دارایی به سبب نظارت بر بازار سرمایه و بازار بیمه به دنبال ایجاد تمرکز در حوزه نظارت بر بازارهای مالی بوده و مدعی نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری است.
موضوع دیگر در این حوزه نظارت یکپارچه بانک مرکزی بر گروه موسسات اعتباری است که شامل نهادهای مالی بازارهای بیمه و سرمایه نیز می‌شود و مورد اعتراض وزارت امور اقتصادی و دارایی است. نمونه بسیار مهم در این خصوص صندوق‌های سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار با درآمد ثابت است که اگرچه تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار فعالیت میکنند ولی بانک مرکزی نیز مدعی ضرورت تنظیم‌گری آنها از حیث ورود به بازار پولی و بانکی است.
موضوع سومی که در حوزه نظارت مورد اختلاف وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی است، تدوین استانداردهای تهیه صورت‌های مالی بانک‌ها و حسابرسی آنهاست که از سال ۱۳۹۵ تاکنون فی‌مابین بانک مرکزی و سازمان حسابرسی در جریان است و به نتیجه مطلوبی نرسیده و منجر به تاخیر در ارائه صورت‌های مالی بانک‌ها شده است.
محورهای اصلی طرح بانکداری ایران
در مجلس دهم چهار طرح با عناوین «طرح عملیات بانکی بدون ربا»، «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» و «طرح تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» و نیز یک لایحه تحت عنوان «لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» در حوزه نظام بانکی در مجلس اعلام وصول شد و در دستور کار کمیسیون اقتصادی مجلس و کمیته پولی و بانکی این کمیسیون قرار گرفت و در نهایت ماحصل همه تلاش‌ها در قالب یک گزارش جامع و یکپارچه از طرف کمیسیون اقتصادی آماده شده است.پیشتر گزارش مستقل «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در تاریخ ۹/۲/۱۳۹۸ با شماره چاپ ۱۳۷۷ به هیات رییسه تقدیم شده بود و در نوبت بررسی صحن قرار گرفته بود که بعدا توسط کمیسیون جهت ارسال گزارش جامع و یکپارچه پس گرفته شد.
بررسی مخالفت‌های صورت گرفته با طرح بانکداری ایران
در کنار کلیه مزایا و نقاط قوت طرح بانکداری ایران، وجود اشکالات و امکان بهبود در این طرح با توجه به تحولاتی که داشته ممکن و متصور است و البته از طریق ارائه پیشنهاد از سوی نمایندگان در صحن علنی مجلس، امکان پیگیری و اعمال دارد. اما باید توجه داشت بسیاری از دلایلی که ازسوی مخالفان به منظور نفی اصل طرح بیان می‌شود، وارد نیست.توضیح آنکه برخی دستگاه‌های دولتی، به واسطه ملاحظات و منافع سازمانی خود با طرح فعلی مخالفت میکنند. برای مثال برخی از وزارتخانه‌ها به دلیل کاهش تاثیرگذاری خود در فرآیند سیاستگذاری پولی در چارچوب این طرح (به واسطه اصلاح ترکیب هیات عالی نسبت به ترکیب شورای پول و اعتبار) با این طرح مخالفت میکنند. در واقع همان دلایلی که منشأ عدم ارائه لایحه جامع اصلاح قانون پولی و بانکی از سوی دولت است، می‌تواند مبنای مخالفت دولت یا دستگاه‌های دولتی با طرح فعلی شود.
از سوی دیگر گروهی از اشخاص غیردولتی مثل برخی بانک‌ها نیز به دلیل تعارض احکام طرح با منافع خود، مخالفت‌های جدی با اصل طرح حاضر دارند. توضیح آنکه به دلیل افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی و کاهش تعارض منافع در ساختار نظارت بر بانک‌ها، امکان بسیاری از تخلفاتی که در حال حاضر رواج فراوانی در شبکه بانکی دارد از میان می‌رود و این امر باعث محدودشدن اختیارات و منافع کنونی بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری می‌شود هرچند در مجموع باعث بهبود عملکرد نظام مالی کشور می‌شود.
بخش دیگری از مخالفت‌ها براساس آخرین پیشنهادهای مطرح شده در مقالات حوزه پولی و بانکی یا بهترین عملکرد موجود در دنیا و تفاوت آن با آنچه در طرح فعلی آمده، بیان می‌شود. در پاسخ به این قبیل انتقادها باید توجه کرد که تدوین‌کنندگان طرح، علاوه بر رجوع به تجربه‌های موفق در دنیا و جدیدترین نظریات علمی به چارچوب‌های نهادی کشور مثل قانون اساسی و مصوبات قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام در این رابطه نیز توجه داشته‌اند. ملاحظه دیگری که باید از این منظر مورد توجه قرار گیرد، شرایط سیاستی و اجرایی کشور و به عبارت دیگر قواعد نانوشته حاکم بر رفتارهای سیاستگذاران و مجریان در کشور است که باید در تدوین قانون مورد توجه قرار گیرد.گروه دیگری از مخالفان طرح، برخی صاحب‌نظران دانشگاهی و حوزوی هستند که ایده‌هایی در حوزه پولی و بانکی (چه در حوزه متعارف و چه در حوزه مطالعات اسلامی) در ذهن دارند و معتقدند که طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران باید براساس این ایده‌ها طراحی شود و چون به این ایده‌ها در طرح جامع پرداخته نشده است با آن مخالفت میکنند. پیشنهاد این دسته از مخالفان طرح آن است که بررسی و تصویب این طرح در حال حاضر متوقف شود و «مطالعات جامعی» در خصوص ایده آنها انجام شود و سپس طرح و لایحه‌ای بر اساس آن نگاشته شود. برای مثال، یکی از موضوعاتی که اخیرا مکرر بحث شده موضوع «خلق پول بانکی» است و منتقدان معتقدند باید در قانون جدید، خلق پول بانکی ساماندهی شود.
موضوع حائز اهمیت آن است که مطالعات مرتبط با موضوع «خلق پول بانکی» در داخل کشور و حتی در سطح جهانی کماکان مقدماتی و در حال تکامل است و اختلاف نظرهای جدی- هم در بین صاحب‌نظران اقتصاد متعارف و هم اقتصاد اسلامی- در خصوص آن وجود دارد. همچنین تقریبا می‌توان گفت مدل ایجابی جایگزین برای این موضوع به گونه‌ای که جوانب مختلف موضوع را لحاظ کرده باشد و قابلیت درج در قانون داشته باشد و سایر ملاحظات قانونگذار را تامین کند، تاکنون ارائه نشده است.اما مهم‌ترین نکته‌ای که وجود دارد آن است که نمی‌توان اصلاح اشکالات بیّن و نواقص قانونی موجود (که تمام کارشناسان نظام بانکی بر آنها اتفاق نظر دارند) را به تعویق انداخت به امید اینکه صاحب‌نظران دانشگاهی و حوزوی به یک طرح سازگار و جامع در خصوص موضوعات بنیادی نظیر «خلق پول بانکی» برسند و پس از آن اجماع نسبی در میان اندیشمندان و سیاستگذاران و مجریان حول آن به وجود آید. ضمن آنکه فرصت اصلاح این طرح در صورت تصویب در آینده نیز کاملا وجود دارد و رویکردهای بدیل بانکداری متعارف می‌توانند (و باید) پس از بحث و اجماع نظر کارشناسی، ایده‌های خود را تبدیل به طرح‌های تفصیلی و سازگار کرده و در آینده به جامعه علمی و سیاستی عرضه کنند.
در واقع آنچه مهم است این است که هیچ کارشناسی از وضع موجود دفاع نمی‌کند و ضرورت اصلاح قانون و تلاش برای رفع چالش‌های قانونی بر کسی پوشیده نیست و موکول کردن اصلاحات به آینده به صلاح کشور نیست.
ارائه پیشنهاد راهبرد تصمیم‌گیری
کمیسیون اقتصادی مجلس در خصوص اصلاح قوانین حوزه بانکداری و بانک مرکزی با اصلاح و تجمیع طرح‌های چهارگانه و لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی با وجود برخی اشکالات در برخی از احکام نسبت به قوانین و وضعیت موجود اصلاحات نسبتا زیاد، مهم و قابل دفاعی را در حوزه‌هایی نظیر بهبود استقلال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک‌ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی، پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی و… ارائه داده است. با توجه به تجربه کشور در دو دهه گذشته در اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی، آنچه واضح است آن است که نباید هیچ فرصتی را برای اصلاح قانون از دست داد و لازم است در اسرع‌وقت گزارش مزبور در دستور بررسی صحن مجلس قرار گیرد و در فرصت شش ماهه باقیمانده از مجلس دهم قوانین حوزه بانکی اصلاح شود.
