به گزارش بنکر (Banker)، دولت مدام به بخشهای مختلف بدهکار است. بررسی آمارهای بدهی دولت نشان میدهد که دولت به طیف وسیعی از اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، دولتی و عمومی غیردولتی بدهکار است. از مهمترین طلبکاران دولت هم میتوان به سازمان تأمین اجتماعی، بانک مرکزی، بانکهای دولتی و خصوصیسازی شده، دارندگان اوراق بهادار دولتی و پیمانکاران بخش خصوصی اشاره کرد. اما چرا هیچوقت این بدهیها پرداختنشده و از این دولت به شانه دولت دیگر افتاده است. مرکز پژوهشهای مجلس که در گزارشی که به بررسی بدهیهای دولت پرداخته است، نوشت: «نکته بسیار مهم پس از مشخص شدن ماهیت طلبکاران از دولت، شناسایی مجاری ایجاد این بدهیهاست. این موضوع از آن جهت حائز اهمیت است که در صورت عدم شناخت مسیرهای ایجاد بدهی برای دولت نمیتوان تمهیدات لازم برای جلوگیری از افزایش روزافزون آن را فراهم کرد.»
بدهیهای دولت به چهار گروه اصلی از طلبکاران یعنی بانک مرکزی، بانکهای تجاری دولتی و خصوصیسازی شده، صندوقهای بازنشستگی و پیمانکاران بخش خصوصی تقسیم میشود. به نظر میرسد دولت برای بدهکار شدن، روشهای جدیدی در پی گرفته است. این گزارش نوشت: «اگرچه در سالهای اخیر دولت از منابع بانک مرکزی استقراض مستقیم نکرده است، اما شرکتهای دولتی به طرق مختلف از منابع بانک مرکزی استفاده کردهاند و بدهی قابلتوجهی به بانک مرکزی دارند. بخش قابلتوجهی از بدهیهای دولت و شرکتهای دولتی به بانک مرکزی از محل صدور ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای شرکتها و سازمانهای دولتی ایجاد میشود. شرکتها و سازمانهای دولتی معمولاً اعتبار دریافت شده را بازپرداخت نمیکنند و سازمان برنامهوبودجه نیز اعتباری برای تسویه این بدهیها در قوانین بودجه پیشبینی نمیکند. در نتیجه از این محل بدهی قابلتوجهی برای آنها ایجاد میشود.»
از طرفی، منابع مالی بانکهای عامل دولتی در موارد بسیاری برای تأمین هزینهها و یا تسهیلات موردنیاز توسط دولت مورداستفاده قرارگرفتهاند. در بسیاری از موارد بانکهای دولتی توان مالی لازم برای اجرای دستورات دولت را نداشته و در عمل متوسل به استفاده از منابع بانک مرکزی شدهاند. گرفتن خط اعتباری و اضافه برداشت از نمونههای قابلتوجه این اتفاق است. بنابراین برآیند این اتفاقات با اندکی تفاوت همان روش سنتی تأمین مالی دولت از منابع بانک مرکزی است. درنتیجه میتوان انتظار داشت مشکلات ناشی از تأمین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی در این حالت نیز اتفاق افتد؛ علاوه بر آن ترازنامه بانکهای دولتی تضعیفشده و قدرت وام‌دهی و کسب سود آنها کاهش یابد و از منابع در دسترس برای سرمایهگذاری بخش خصوصی کاسته شود.
بهغیراز بدهکاریهایی که در سیستم بانکی اتفاق افتاده است، «دولت با عدم پرداخت کامل و بهموقع تعهدات خود به صندوقهای بازنشستگی و ایجاد بار مالی از طریق مصوبههای قانونی نظیر بازنشستگی زودتر از موعد و تخفیفهای مختلف موجب فشار بر منابع مالی و ایجاد مشکلات بسیاری برای صندوقهای بازنشستگی شده است.»
همچنین به گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، عدم ایفای تعهدات دولت به بنگاهها نکول تسهیلات آنها و کاهش رتبه اعتباری بنگاه در نظام بانکی را نیز به دنبال خواهد داشت. از سوی دیگر تنگنای مالی ایجادشده در بسیاری از موارد منجر به اخلال در امور جاری بنگاه شده و پرداخت حقوق و دستمزد و هزینه‌های انرژی را نیز با مشکل مواجه میکند.
در یک نگاه کلان میتوان دریافت که کسری بودجه دولت در سالهای مختلف به شکل بدهیهای غیرسیال در ترازنامه بانکها، بانک مرکزی، شرکتهای پیمانکاری خصوصی و صندوقهای بازنشستگی ظاهرشده است. این نحوه ایجاد بدهی علاوه بر عدم شفافیت، موجب اخلال در کارکرد نهادهای طلبکار و درنتیجه فضای اقتصاد کشور میشود. همچنین ایجاد بدهی دولت از این مجاری تحت نظارت و کنترل نبوده و بنابراین موجب ایجاد مخاطره در پایداری بدهیهای دولت خواهد شد. به گفته مرکز پژوهشها روش صحیح تأمین مالی دولت از محل بدهی انتشار اوراق بدهی در بازار و استفاده از منابع مالی حاصلشده برای بازپرداخت مخارج و هزینههاست. تأمین مالی از طریق انتشار اوراق موجب ایجاد بدهی سیال برای خریداران اوراقشده و در فعالیت آنها اختلال ایجاد نمیکند. همچنین بدهی ایجادشده از این روش شفاف بوده و قابلیت کنترل و ارزیابی ریسک بیشتری دارد.
دولتها تا به الان چطور کسری بودجه را حلوفصل میکردند؟
احتمالا استقلال بانک مرکزی از دولت، رویای دستنیافتنی است که تنها روی کاغذ میتوان دید و خبری از واقعیت در آن وجود ندارد. از طرفی هم دولتها همواره علاقه به استفاده از قدرت حاکمیتی برای تأمین مالی آسان کسری بودجه خود داشتهاند. افزایش پایه پولی از محل افزایش بدهیهای دولت به بانک مرکزی از اصلیترین مظاهر این قدرت حاکمیتی به شمار میرود. در این رابطه استقلال بانک مرکزی از دولت بهعنوان یک راهحل برای جلوگیری از افزایش نقدینگی و ایجاد تورم در ادبیات سیاستگذاری اقتصادی مطرح و موردتوجه قرار گرفت. درنتیجه دولتهایی که پایه پولی در زمان تصدی آنها افزایش کمتری دارد منظمتر و بهتر ارزیابی میشوند. با کنترل دستاندازی دولت به بانک مرکزی سایر راههای تأمین مالی موردتوجه دولتها قرار گرفتند. در کشورهای توسعهیافته استقراض از خارج و استقراض از داخل- بخش غیربانکی (از محل انتشار اوراق بهادار) تا حد زیادی جانشین روشهای سنتی برای تأمین مالی کسری بودجه شد.
در ایران در سالهای قبل از انقلاب (۱۳۵۷-۱۳۵۳) و در دو دهه پس از انقلاب (۱۳۷۸-۱۳۵۸) خالص مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی بیشترین سهم را در رشد پایه پولی داشته است. در برنامه سوم توسعه بهمنظور کنترل تورم و استقلال بانک مرکزی، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی ممنوع شد. این ممنوعیت در برنامههای توسعه بعدازآن نیز تکرار شد. درنتیجه این ممنوعیت استفاده از اهرم انتشار پول در میان دولتها کاهش یافت، اما به جهت آنکه هزینه‌های دولت کاهش نیافته بود و راههای تأمین مالی صحیح نظیر انواع مالیات به مقدار نیاز گسترش داده نشده بود کسری بودجه دولت همچنان پابرجا بود. استفاده از درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت کانال دومی بود که دولتها برای تأمین مالی کسری بودجه خود به آن متوسل شدند.
در ترازنامه بانک مرکزی در سالهای ۱۳۸۸-۱۳۷۹ خالص داراییهای خارجی بیشترین سهم را در ایجاد پایه پولی داشت. با کاهش ذخایر ارزی و درآمدهای حاصل از نفت در اواخر این دوره دولتها برای تأمین مالی کسری بودجه خود به کانال سوم یعنی استقراض از بانکهای تجاری دولتی روی آوردند. در این سالها (۱۳۹۵-۱۳۸۹) بدهی بانکها به بانک مرکزی بیشترین سهم را در افزایش پایه پولی داشته است. در این دوره همچنین دولت بخشی از کسری بودجه خود را از طریق خصوصیسازی (واگذاری شرکتهای دولتی) تأمین کرده است. از سال ۱۳۹۴ نقش اوراق مالی– اسلامی در تأمین کسری بودجه دولت پررنگ شده است.
اما عدم پرداخت بدهی و افزایش بدهیها به همینجا ختم نشد. طی سالها دولتها روشهای جدیدی برای بدهکارتر شدن پیدا کردند. براساس گزارش مرکز پژوهشها، طی این سالها در کنار این چهار کانال دولتها بخشی از مخارج خود را بهصورت غیرشفاف از طریق ایجاد بدهی در قالب عدم ایفای تعهدات تأمین کردهاند.
پیمانکاران و نهاد عمومی طلبکار چه کسانی هستند؟
در لیست طلبکاران دولت نامهای آشنایی دیده میشود. در قسمت پیمانکاران و مشاوران خصوصی، قرارگاه خاتم هم طلبکار است و هم بدهکار. آنهم به این دلیل که قرارگاه خاتمالانبیا برای اجرای پروژهها با پیمانکاران بخش خصوصی نیز قرارداد میبندد در هر دو طرف طلبکار و بدهکار است.
اما لیست طلبکاران تنها به همینها خلاصه نمیشود. شرکتهای خصوصی، اداره کل اوقاف و امور خیریه، فروشگاههای زنجیرهای، صندوق ذخیره فرهنگیان، تعاونیها، آستان قدس، بنیاد شهید، شهرداریها، جهاد نصر استان هم از دولت طلبکارند.
